در دنیای امروز اجرای سیاستی به نام «حمایت دولت از تولیدکنندگان داخلی» امری طبیعی تلقی می‌شود.

 از زمانی که دولت سیزدهم سناریوهای کالابرگی و نقدی را برای توزیع یارانه مطرح کرد، در عمل یکی از انواع شکل‌های توزیع یارانه (یعنی یارانه به تولید) از لیست مدل‌های مورد بررسی کارشناسان در زمینه پرداخت یارانه حذف شد؛ یارانه‌ای که تفاوت آن با سایر شکل‌های پرداخت دولت، تمرکزش بر بخش عرضه اقتصاد (تولید) به جای تمرکز روی مصرف‌کنندگان است.

یارانه تولیدکننده از کجا آمد؟ 

در دنیای امروز اجرای سیاستی به نام «حمایت دولت از تولیدکنندگان داخلی» امری طبیعی تلقی می‌شود. روایت مشهور جریان اصلی علم اقتصاد در جهان که بیان می‌کند یک طبقه کارفرمای باهوش صنعتی مدرن با اتکا به ابتکار خودش و دست‌های نامرئی نیروهای بازار توانستند قدرتی عظیم پیدا کنند، باتوجه به یافته‌های مورخان دوره معاصر دیگر مثل گذشته جذابیت ندارد.

در تمام این سال‌ها؛ لشگرکشی‌های کشورهای اروپایی به قصد کسب مواد اولیه و نیروی کار ارزان در کنار گشودن بازارهای مصرفی جدید (استعمار)، وضع قوانین سفت و سخت تجاری در دفاع از صنایع داخلی مقابل رقبای خارجی، تنها بخشی از حمایت دولت‌ها از تولیدکنندگان داخلی خود بود. در این میان انگلستان، پرتغال، هلند و فرانسه هرکدام به نوبه خود یک تاریخ پرتلاطم از حمایت دولتی و یارانه‌ای به تولیدکنندگان صنعتی را پشت سر گذاشته‌اند. البته در آلمان، روسیه و ژاپن که یک نسل بعد از دولت‌های پیشروی دنیای جدید وارد عرصه شدند، ماجرای حمایت از صنایع اندکی متفاوت بوده است. در بیشتر این کشورها دولت به‌طور مستقیم وارد بازی اقتصاد شده و برای دفاع از تولید ملی با دو ابزار (ایجاد تعرفه و عوارض گمرکی روی کالای رقیب خارجی) و (کمک مالی و پولی به تولیدکنندگان داخلی) به کمک اشتغال و صنعت داخلی خود می‌شتافتند تا بنگاه‌ها مشکل نقدینگی نکنند. در ژاپن نیز اصلاحات دولتی در نیمه دوم قرن نوزدهم همزمان با آلمان و روسیه توسط امپراطور میجی اجرا شد که به «اصلاحات میجی» معروف است. امپراطور میجی علاوه بر تلاش برای وارد کردن فناوری‌های جدید به ژاپن، تلاش کرد علوم جدید در این کشور وارد شده و همزمان از ورود کالاهای صنعتی دارای نمونه داخلی به این کشور جلوگیری شده و نظام بانکی نیز مشکل نقدینگی شرکت‌ها را حل کرد. در آلمان نیمه دوم قرن نوزدهم نیز بیسمارک (صدراعظم وقت) با توسل به اقتصاددانان نزدیک به دیدگاه «فردریک لیست» به‌عنوان یک اقتصاددان ملی‌گرای آلمانی و پدر (مکتب آلمان)، توصیه به حمایت از صنایع داخلی این کشور آغاز شد. از انعقاد قرارداد تجاری با اروپا برای دریافت عوارض گمرکی تا حمایت مالی و بانکی از صنایع فاقد نقدینگی و حتی پرداخت‌های بلاعوض به مدیران یا وام‌های کم بهره، همه دست به دست هم داد تا در قرن بعدی یعنی قرن بیستم، چهره جدیدی برای آلمان صنعتی آفریده شود. حتی در آمریکا پیش از کشف نفت، کالای دیگری به‌نام پنبه، اصلی‌ترین محصول به حساب می‌آمد که از همان زمان تاکنون مورد حمایت سوبسیدی دولت قرار گرفته و تولیدکنندگان آن یارانه دریافت می‌کنند. و درنهایت هنوز در بسیاری از کشورهای جهان، وجود تعرفه‌های کمرگی، نوعی یارانه غیرمستقیم به تولیدکننده حساب می‌شود، که در کنار سایر تسهیلات مالی و پولی، بخشی از سبد حمایتی این کشورها از تولید کنندگان محسوب می‌شود.

رئیس بخش کشاورزی «سازمان همکاری و توسعه اقتصادی» OECD در دوره همه گیری کرونا می‌گوید: یارانه انتقالی دولت‌ها به کشاورزان در سراسر جهان در حال حاضر معادل ۲ میلیارد دلار در روز است. 

تجربه یارانه به تولید در قرن بیست و یکم

انگلیس به‌عنوان مهد سرمایه‌داری صنعتی طی قرن‌ها به شکل وام و نقد، همواره از صنایع خود حمایت پولی کرده است. هم اکنون نیز سالانه ۶ میلیارد پوند به‌عنوان یارانه به ویژه برای شرکت‌های خصوصی به شکل وام‌های کم بهره، کمک‌های بلاعوض و معافیت از مالیات به آن‌ها هزینه می‌کند. اکثر یارانه‌ها در انگلیس به‌طور ویژه به صنایع تولیدی و کسب و کارهای اشتغال‌زا اختصاص داده می‌شوند.

در آمریکای گرفتار در بحران گسترده بزرگ مالی در سال ۲۰۰۸ که منجر به فروپاشی بسیاری از شرکت‌های تولیدی و همچنین بانک‌ها در این کشور شد، نیز دولت مرکزی با مشاوره فدرال رزرو (بانک مرکزی اصلی آمریکا) تصمیم گرفت تا با پول پر قدرت، بسیاری از صنایع مهم آمریکا و همچنین بانک‌ها را نجات دهد. در این طرح که در سال‌های پایانی قدرت جرج بوش به طرح «بیلات» معروف شد. در ابتدای سال ۲۰۰۹، یعنی تنها یک سال پس از شروع بحران، انتشار اوراق بهادار دولتی به ارزش ۱۵۰ میلیارد دلار مطرح شد و تقریباً تمامی این اوراق با پشتوانه دارایی، توسط برنامه‌ی فدرال رزرو (بانک مرکزی آمریکا) پشتیبانی شد تا به وام‌دهندگان و کسب‌وکارهای کوچک و شرکت‌های میانی آمریکا کمک کند.  آن زمان دولت آمریکا به بهای چند برابر کردن بدهی خود، پذیرفت که از شرکت‌های بزرگ صنعتی و بخصوص بانک‌های ورشکسته که روزی حامی تولید بودند، دفاع کند. در آن سال بانک مرکزی (فدرال رزرو) تلاش کرد تا دیگران بپذیرند که دولت باید ۶۰۰میلیارد دلار به شرکت‌ها و بانک‌ها باید وارد کند، و این تنها بخشی از کمک‌هایی است که دولت آمریکا به‌عنوان نوعی یارانه به تولیدکنندگان و صاحبان سرمایه بابت بحران پرداخت کرده است.

پس از همه‌گیری کرونا نیز یارانه‌پردازی به تولید در بسیاری از کشورها ادامه داشت. به نحوی که چین توانست به بیش از ۴میلیون کشاورز این کشور یارانه تولید پرداخت کند تا در ایام کرونا بحران غذایی به سراغ جامعه نیاید. همچنین رئیس بخش کشاورزی «سازمان همکاری و توسعه اقتصادی» OECD در دوره همه گیری کرونا هم خبر داد که یارانه انتقالی دولت‌ها به کشاورزان در سراسر جهان در حال حاضر معادل ۲ میلیارد دلار در روز است.

در کشور آمریکا، کشاورزان هر سال بیش از ۲۰ میلیارد دلار یارانه دریافت می‌گیرند. کشاورزان در اتحادیه اروپا حتی از این رقم بیشتر یارانه دریافت می‌کند؛ رقمی که بیش از ۴۵میلیارد یورو در سال تخمین زده می‌شود. این یارانه‌ها به تولید گوشت گاو، پنبه، گندم و سایر محصولات استراتژیک اختصاص داده می‌شود. در این میان کشورهای توسعه یافته به صادرات نیز یارانه مستقیم می‌دهند؛ تنها اتحادیه اروپا در این زمینه سالی بیش از ۳میلیارد دلار هزینه می‌کند.

جدول زیر رقم نسبت یارانه مصرف کننده به یارانه تولید کننده را در اقتصادهای پیشرو نشان می‌دهد. به‌نظر می‌رسد تفاوت بین کشورهایی که تمایل به پرداخت یارانه به مصرف‌کننده دارند (هند، اندونزی، آفریقای جنوبی) با کشورهای پیشروی صنعتی دیگر که تمایل به پرداخت یارانه به تولید دارند، از مقایسه شاخص‌های توسعه انسانی این دو گروه از کشورها مشخص است.

تجربه پرداخت یارانه تولید در ایران

بحث حمایت از تولید در ایران ریشه در دوران صفویه و پیش از آن دارد. در دوره صفوی و پس از یکپارچگی دوباره کشور پس از چند قرن، دولت مرکزی با ساخت هزاران کاروان‌سرا و تامین امنیت و همچنین حمایت مالی از کاروانسراها به مدد مالیات جمع آوری شده، از تجار و تولیدکنندگانی که به فروش کالاهای خود می‌پرداختند، خدمت‌رسانی می‌کرد. این حمایت‌ها به مرور کاسته شد تا اینکه پس از پیدایش نفت در ایران عصر پهلوی، ماجرا اندکی متفاوت‌تر رقم خورد.

ایران در دوره پهلوی دارای دولتی متکی به بودجه نفتی شد که خود مدعی کارگزاری صنعت در کشور بود. هرچند در دوره پهلوی دوم و در دوران مدیریت علینقی عالیخانی وزیر اقتصاد وقت، حمایت قابل توجهی از بازاریانی که پول خود را وارد تولید صنعتی می‌کردند، به عمل آمد.

پس از پیروزی انقلاب، دولت موقت با تشکیل نهادی به نام «سازمان صنایع ملی ایران» اقدام به تجمیع مدیریت صنایعی کرد که صاحبان آن به هر دلیل از کشور گریخته یا اموال خود را رها کرده بودند. این سازمان وظیفه کنترل و مدیریت صنایع بلاتکلیف را داشت تا زمانی که دولت یا یک مالک خصوصی جدید کنترل کار را بدست گرفته و آن را از زیر کنترل این سازمان متکی به بودجه نفتی خارج کرد. پس از پایان دوران جنگ بخش قابل ملاحظه‌ای از صنایع ایران و همچنین کشاورزی، از نظر «نهاده‌های تولید» مشمول دریافت یارانه دولتی شدند. از بذر و آب و برق تا کنجاله سویا و سوخت کارخانه‌ها همه و همه مواردی بود که دولت کمابیش با قیمت ارزان‌تر از بازار منطقه‌ای در اختیار تولیدکنندگان قرار می‌داد.

البته پس از مدتی؛ به‌نظر می‌رسید که دولت دیگر توان مدیریت این حجم پرداختی را نداشته باشد. برای نمونه در طرح افزایش قیمت بنزین و سوخت طی سال‌های پایانی دهه هشتاد، یکی از طرح‌های مطرح در دولت و مجلس، بحث «سهم ۳۰درصدی تولیدکنندگان از منابع حاصل از حذف سوبسید» بود. براساس ماده هشتم قانون هدفمندسازی یارانه‌ها (مصوب ۱۵ دی ماه ۱۳۸۸) دولت موظف می‌شد که «سی درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را برای پرداخت کمک‌های بلاعوض، یارانه سود تسهیلات یا وجوه اداره شده برای اجرای موارد (حمایت از تولید) هزینه کند.»

موارد یاد شده در بند هشتم قانون هدفمندسازی یارانه‌ها شامل مواردی چون: «اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهره‌وری انرژی، آب و توسعه تولید برق، حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی و صنعتی، حمایت از تولیدکنندگان نان صنعتی، حمایت از تولیدکنندگان صادرکننده، جبران زیان شرکت‌ها به‌دلیل حذف یارانه‌ها» بود. درنهایت تمام این قوانین و شروط اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها طی گزارشی تعیین تکلیف شدند. در اسفند سال ۱۳۹۹ گزارش عملکرد سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها درکل سال مالی ۱۳۹۹ نشان داد حدود ۹۰درصد مبالغ مربوط به یارانه بنگاه‌های تولیدی و تولیدکنندگان کشاورزی و صنعتی کشور از محل یارانه‌ها تامین نشده است.

فریال مستوفی: بخاطر ضعف مدیریتی و عدم نظارت، دولت‌ها تمایلی به دادن یارانه به بخش‌های اقتصادی و تولیدی نداشتند

اعتراف سازمان هدفمندی درباره محقق نشدن یارانه تولید درحالی است که غضنفری، وزیر صنعت دولت اجراکننده طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در دهه هشتاد، در سال ۹۲ مدعی شد که همه سهم تولید از یارانه را که حدود ۸۰هزار میلیارد تومان بوده است، محقق شده و قابل مشاهده خواهد بود؛ ادعایی که هرگز در رابطه با آن اسناد قابل اثباتی از آن با وجود پیگیری خبرنگاران ارائه نشد!

یارانه‌های پرداختی چه به تولیدکننده، چه به مصرف کننده، امروزه کانون بحث‌ها و رایزنی‌های مختلفی است؛ بحث‌هایی که تا تصمیم نهایی دولت درباره تعیین جایگزین ارز ترجیحی و یارانه‌های اعطایی قبلی، ادامه دارند. منتقدان با رجوع به تجربه طولانی بهره‌مندی شرکت‌های دولتی و به‌خصوص خودروسازی از یارانه، پرداخت این ارقام را منبع رانت و فساد قلمداد می‌کنند، و موافقان این روش، مجموع آثار مثبت و غیر تورمی اجرای آن را در قیاس با پرداخت یارانه نقدی به مردم یادآور می‌شوند.

یارانه به صنعت توان مدیریتی و نظارتی دولت را می‌طلبد

فریال مستوقی (عضو هیئت نمایندگان اتاق بازرگانی ایران) مثبت بودن پرداخت یارانه به تولیدکنندگان را منوط به وجود شروطی می‌داند و اظهار می‌کند: بطور کلی یارانه شکلی از کمک مالی است که به یک تجارت یا بخش اقتصادی پرداخت می‌شود یا به عبارت دیگر اعطای کمک مالی روی یک کالا یا خدمتی است که به مردم جامعه جهت افزایش رفاه عمومی پرداخت می‌گردد. در شرایط کنونی باتوجه به افت شدید قدرت خرید مردم در سال ۱۴۰۱، دولت مجبور به افزایش یارانه و پرداخت مبالغ ۴۰۰ هزار تومانی به دهک‌های اول تا سوم و یارانه ۳۰۰ هزار تومانی به دهک‌های چهارم تا نهم کشور گردیده است. البته اگر مشکلات اقتصادی ریشه‌ای حل گردد دیگر نیازی به پرداخت نقدی تحت عنوان یارانه وجود ندارد. دولت باید سعی در افزایش رشد اقتصادی کشور از طریق اشتغال‌زایی، افزایش تولید و تحرک صنعت داشته باشد.

این فعال صنفی کارفرمایی با اشاره به اینکه «توزیع یارانه به صورت تاریخی در ایران به دلیل‌ عدم نظارت دقیق، به صورت هدفمند نبوده است» ادامه داد: واضح است که توزیع یارانه تاکنون، به بسیاری از آسیب‌ها در کشور ازجمله قاچاق دامن زده است. در واقع سیاست یارانه‌ای در دولت معمولا موضعی و موقتی است.

عضو هیئت نمایندگان اتاق بازرگانی ایران با بیان اینکه «اشکال ندارد در قالب یارانه مبلغی به گروه‌های آسیب‌پذیر در شرایطی که وضعیت اقتصادی مناسب نیست، پرداخت شود» اضافه کرد: مسلما باتوجه به انبوه تجربیات اقتصادی موجود در ایران و جهان، دادن یارانه به تولیدکننده از پرداخت نقدی یارانه به مردم بهتر است، زیرا این اقدام مشکل نقدینگی بنگاه‌های تولیدی و همچنین مشکل تورم و افزایش قیمت کالاها را تا حدی کنترل می‌کند، اما اجرای چنین سیاستی به برنامه‌ریزی و نظارت صحیح احتیاج دارد که متاسفانه فعلا در کشور ما چنین چیزی مشاهده نمی‌شود.

او با تایید این مطلب که «معمولا به خاطر ضعف مدیریتی و عدم نظارت، دولت‌ها تمایلی به دادن یارانه به بخش‌های اقتصادی و تولیدی نداشته‌اند»، از دولت خواست: باید بیاییم یک بار برای همیشه مشکلات که باعث بالارفتن حجم پولی یارانه پرداختی در کشور شده است را حل کنیم، حل اساسی آن مشکلات را به آینده موکول نکنیم.

علت نپرداختن یارانه به صنایع مولد، نفع برخی در بخش غیر مولد و بازرگانی است

حسن صادقی (رئیس اتحادیه پیشکسوتان جامعه کارگری) درباره‌عدم رعایت قانون هدفمندی یارانه‌ها در زمینه توزیع یارانه میان تولیدکنندگان، توضیح داد: در سال ۱۳۸۸ و در اوج طرح بحث یارانه‌های نقدی، بندی به نام ماده ۸ از قانون هدفمندسازی یارانه‌ها مطرح شد که بر اساس این بند دولت موظف بود بیش از ۳۰درصد منابع مشخص شده برای پرداخت یارانه را به تولیدکنندگان کشور بپردازد، اما نه دولت این قانون خودش را اجرا کرد و نه مجلس اراده‌ای برای پیگیری اختصاص این ۳۰درصد حق قانونی از خود نشان داد.

وی با تاکید بر اینکه «علت این مسئله کم اهمیت بودن بخش مولد و صنعتی در نزد مدیران کشوری است» گفت: از چند دهه گذشته سوگیری اقتصادی برخی از مسئولان به دلیل گرایش خانوادگی و فکری به بخش بازرگانی باعث شد تا در سیاست‌گذاری عمده سوبسیدها و منابع به بخش تولیدی و صنعتی اختصاص نیابد. وقتی منافع بخشی از مدیران در گروی بهروزی و پایداری بخش پرسود بازرگانی و بازاری است و ذی‌نفعان در بخش مولد و صنعتی کمتر هستند، این کم‌لطفی یارانه‌ای به بخش صنعت نیز طبیعی است.

صادقی با تاکید بر اینکه «بخش تجاری و دلالی از صنعت در ایران پر سودتر است» اظهار کرد: در شرایطی که سود صنعت و فعالیت صنعتی دشوار به دست آمده و اندک است، دولت موظف بود تا برای صنایع مزیت نسبی و مشوق تعیین کند تا کشور به سمت فعالیت مولد و اشتغال‌زا حرکت کند، اما ما در این چند دهه عکس این مسیر رفتیم. بازار سنتی ایران از ابتدا در بدنه‌های مدیریتی نفوذ قوی داشت و این در دهه هشتاد مزایای مضاعفی برای این گروه تعیین شد. اگر دولت‌ها قانون را در یارانه دادن ملاک قرار می‌دادند، امروز حوزه تولید چنان جذابیتی داشت که امروز کارگر و سرمایه‌دار ایرانی هردو تمایل به بخش مولد و صنعتی داشتند.

وی با یادآوری اینکه «در این شرایط حساس اگر به جای رئیس جمهور بودم به دلیل حساس بودن شرایط و نیازهای ضرب‌العجل، مثل دولت دوران جنگ به سراغ سیستم کوپن و کالابرگ می‌رفتم» گفت: تقریبا همه انواع پرداخت یارانه بهتر از یارانه نقدی دادن است، زیرا مصداق سفله‌پروری و پول‌پاشی میان شهروندان کشور بوده و در نهایت از سایر راهکارهای یارانه‌ای مثل دادن به تولیدکننده یا ارائه مستقیم کالا، پر عیب‌تر است، اما در مقابل، دادن سهم تولید از یارانه‌ها به منزله به حرکت در آوردن و به رسمیت شناختن تولید در کشور است.

وی با اشاره به اینکه «قانون و از جمله قانون حمایت از تولید از طریق یارانه زمانی اجرایی می‌شود که تضمین اجرا وجود داشته باشد» بیان کرد: قانون زمانی تضمین اجرایی دارد که منافع مجریان در جهت اجرای قانون باشد. لذا زمانی که بخشی از مدیران و دولتی‌ها غیرمستقیم یا مستقیم در بخش‌های نامولد ذی‌نفع باشند، نمی‌توان نسبت به اجرای چنین ایده‌ای در قالب پرداخت کمکی به تولید صنعتی، خوشبین بود.

گزارش: رضا اسدآبادی

منبع: ايلنا